بررسی برنامه اشتغال دولت در سال 1397

گروه مشاوران مدیریت و مطالعات راهبردی تدبیر  ۱۳۹۶/۱۱/۱۵
  فایلهای مرتبط
بررسی برنامه اشتغال دولت در سال 1397
«چکیده»
    *   دولت برنامه اصلی خود در سال 1397 را ایجاد اشتغال اعلام نموده است و لایحه بودجه 1397 را با محوریت ایجاد اشتغال تهیه و ارائه نموده است. همچنین دولت از یک برنامه اشتغال با هدف ایجاد اشتغال در سال 1397 نیز رونمایی کرده است. در این گزارش این برنامه بررسی شده است.
     * بنابر اعلام مرکز آمار ایران نرخ بیکاری کشور در تابستان 1396 برابر با 11.7 درصد بوده است. همچنین هر سال قریب یک میلیون نفر متقاضی جدید کار نیز وارد بازار کار می شوند و بنابراین برای برای حفظ بیکاری در سطح کنونی باید سالی یک میلیون شغل خالص ایجاد شود. این در حالی است که در خلال 12 سال منتهی به سال 1395 در مجموع به¬طور خالص در حدود دو میلیون شغل (به طور متوسط سالی 166 هزار شغل) ایجاد شده است.
     * نرخ بیکاری بالا در کشور در حالی است که نرخ مشارکت کل نیروی کار در ایران از تمام کشورها پایین تر است. البته در این میان نرخ مشارکت مردان در ایران تفاوت بسیار زیادی با سایر کشورها ندارد و این نرخ مشارکت زنان است که در ایران بسیار پایین است. 
    * بر اساس برنامه اعلامی دولت در سال آینده یک میلیون و 34 هزار نفر شغل جدید در سال 1397 ایجاد خواهد شد. بر این اساس میزان اشتغالی که در حوزه گردشگری، طرح های اشتغالزایی خرد، صنایع کوچک و خوشه های صنعتی ایجاد خواهد شد به ترتیب 172 هزار نفر، 122 هزار نفر و 74 هزار نفر خواهد بود. همچنین دولت قصد دارد با سیاست های فعال بازار کار شامل آموزش و کارآموزی 221 هزار شغل ایجاد نماید.   
      * منابع طرح های اشتغالزا از محل های مختلفی از جمله افزایش قیمت حامل های انرژی، برداشت از صندوق توسعه ملی، تسهیلات بانکی و همچنین بودجه عمرانی و مشارکت بخش خصوصی تامین خواهد شد.     
چندین نقد اساسی به برنامه دولت وارد است که به شرح زیر است:
1- نامشخص و غیرشفاف بودن برنامه
2- فقدان یک رویکرد فراگیر
3- عدم توجه به ضرورت تغییر ساختار و تنوع بخشی به تولیدات
4- خوش بینی زیاد در ایجاد شغل
5- عدم توجه به پایداری مشاغل
6- نحوه نامناسب و ناکارآمد تامین مالی برنامه
   به‏ عنوان مثال  در خصوص «نامشخص و غیرشفاف بودن برنامه» باید گفت دولت در«چشم انداز کلی برنامه اشتغال دولت»، جمع اشتغال ایجادی در سال 1397 را 1/034/000نفر و جمع کل هزینه ها را  67/4هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. اما در نمودار «تجهیز منابع سرمایه‌گذاری در بودجه 1397» منابع 327/7 هزار میلیارد تومان و جمع اشتغال نیز همان 1/034/000 نفر اعلام شده است. در برنامه دولت در توضیح این تفاوت 260 هزار میلیاردی تنها به ذکر این مساله بسنده شده است که سایر مبالغ در «سایر رسته های منتخب در برنامه اشتغال فراگیر» هزینه خواهد شد.

 

اصل مقاله - کلیک کنید
مقدمه

بنابر اعلام مرکز آمار ایران نرخ بیکاری کشور در تابستان 1396 برابر با 11.7 درصد بوده است. همچنین هر سال قریب یک میلیون نفر متقاضی جدید نیز وارد بازار کار می­شوند و تنها برای حفظ بیکاری در سطح کنونی باید سالانه یک میلیون شغل خالص ایجاد شود. این در حالی است که در خلال 12 سال منتهی به سال 1395 در مجموع به‏طور خالص در حدود دو میلیون شغل (به طور متوسط سالی 166 هزار شغل) ایجاد شده است. این ارقام گویای این است که وضعیت بازار کار در ایران به‌­هیچ عنوان مناسب نمی‌­باشد. بر این اساس دولت برنامه اصلی خود در سال 1397 را ایجاد اشتغال اعلام نموده و لایحه بودجه 1397 را با محوریت ایجاد اشتغال ارائه نموده است.

در این گزارش نخست وضعیت اشتغال در ایران بررسی و سپس برنامه اشتغال دولت ارزیابی می­شود. بخش پایانی نیز به نقد سیاست‌­های دولت و ارائه خطوط کلی راهکارها برای ایجاد اشتغال اختصاص دارد.
  1- بررسی اجمالی وضعیت اشتغال در کشور
بر اساس نتایج آخرین سرشماری مرکز آمار ایران ( سال 1395)، وضعیت اشتغال در کشور به­‌شرح زیر است.

تصویر01

 با توجه به نمودار شماره دو و تقسیم جمعیت فعال بر جمعیت ده سال و بیشتر کشور مشخص می‌­شود، نرخ مشارکت نیروی کار در ایران در حدود40 درصد است که از جمله پایین‌­ترین نرخ­‌های مشارکت در جهان محسوب می­‌شود.  امری که در جدول زیر به خوبی نشان داده شده است.

تصاویر02

جدول و نمودارهای فوق حاوی دو نکته مهم است. نخست، آنکه در میان کشورهای فوق نرخ مشارکت کل در ایران از تمام کشورها پایین‌­تر است. دوم آنکه، بررسی دقیق­تر نشان می­‌دهد در این میان نرخ مشارکت مردان در ایران تفاوت چندانی با سایر کشورها ندارد و این نرخ مشارکت زنان است که در ایران بسیار پایین است. از سوی دیگر با وجود نرخ پایین مشارکت کل، نرخ بیکاری در کشور در مقایسه با بسیاری از کشورها بالاست. روند ایجاد شغل در کشور نیز به شرح زیر است.

تصاویر03

همانطور که در نمودار فوق نمایان است در خلال 12 سال منتهی به سال 1395 در مجموع به­‌طور خالص در حدود دو میلیون شغل ایجاد شده است که به­‌معنای ایجاد حدود 166 هزار شغل در سال است. اگر این نکته را به یاد داشته باشیم که بخش عمده‌­ای از درآمدهای نفتی کشور نیز در خلال همین مقطع به‌­دست آمده است، چالش کنونی ایجاد سالانه بیش از یک میلیون شغل خالص بیشتر نمایان می­‌شود. از سوی دیگر پایین بودن میزان اشتغال علی­رغم اختصاص منابع مالی در این سال­ها نشان می‌­دهد تنها با تزریق پول نمی­‌توان ایجاد اشتغال کرد.
2- برنامه اشتغال دولت
برنامه اعلامی دولت برای ایجاد اشتغال در سال 1397به شرح زیر است.

تصاویر04

 

تصاویر05

همانطور که در نمودار و جدول فوق نمایان است میان منابع و مخارج طرح دولت اختلاف بسیار زیادی وجود دارد و دولت توضیح مناسبی نیز در خصوص این مساله ارائه نکرده است. در این برنامه منظور از منابع عمومی که در حدود 60 هزار میلیارد تومان است بودجه عمرانی کشور است. منظور از منابع اختصاصی نیز درواقع درآمد اختصاصی وزارتخانه­ها و بودجه عمومی(حامل­‌ها) نیز منابع حاصل از افزایش حامل‌­های انرژی است.

3- نقد برنامه پیشنهادی
در مجموع چندین نقد اساسی به برنامه اشتغال دولت وارد است که به شرح زیر می‌­باشد.

3-1- نامشخص و غیرشفاف بودن برنامه

همانطور که در جدول شماره 2 و نمودار شماره 4 (که هر دو به‌­طور کامل از برنامه دولت نقل شده) نمایان است، حتی میان منابع و مخارج برنامه اعلامی نیز تناسبی وجود ندارد. در جدول 2 که در برنامه دولت «چشم­‌انداز کلی برنامه اشتغال دولت» نامیده شده است جمع اشتغال ایجاد شده 1.034.000 نفر و جمع کل هزینه­‌ها معادل 4/67 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. اما در نمودار شماره 4 که به‌­عنوان «تجهیز منابع سرمایه‌گذاری در بودجه 1397» از آن یاد شده است، منابع 7/327 هزار میلیارد تومان و جمع اشتغال ایجاد شده مجددا 1.034.000 نفر اعلام شده است. متاسفانه در برنامه دولت در توضیح این تفاوت 260 هزار میلیاردی تنها به ذکر این جمله بسنده شده است که سایر مبالغ در «سایر رسته‌­های منتخب در برنامه اشتغال فراگیر استفاده می­شود». در این میان مشخص نیست که سایر رسته­‌ها چیست؟ به چه میزان در آنها اشتغال ایجاد خواهد شد؟ و اگر قرار است اشتغالی ایجاد شود چرا میزان آن ذکر نشده است؟
از دیگر مصادیق نامشخص و غیرشفاف بودن بودجه می­توان به موارد زیر اشاره کرد. دولت درباره ایجاد 2750 نفر شغل در بخش حمل و نقل برون­شهری با 6.1 هزار میلیارد تومان توضیح کامل داده است اما  برای اشتغال ناشی از 260 هزار میلیارد تومان هیچ توضیحی ارائه نکرده است. همچنین در برنامه اعلامی از سوی دولت در بسیاری از بخش­ها هیچگونه برنامه مشخصی وجود ندارد و تنها به ارائه ارقام در یک جدول پرداخته است. به‏عنوان مثال، برنامه­های بخش کشاورزی و گردشگری، صنایع دستی و میراث فرهنگی تنها حاوی یک جدول است. این در حالی است که 7 صفحه از پاورپوینت 50 صفحه­ای برنامه دولت به بحث جایگزینی تاکسی اختصاص دارد! در واقع دولت خود را متعهد به توضیحات کامل در مورد ایجاد سه هزار شغل در بخش تاکسیرانی می­داند، اما در بخش گردشگری که قرار است 173 هزار شغل ایجاد شود و یا در بخش کشاورزی که قرار است 67 هزار شغل ایجاد شود، تنها یک جدول ارائه شده است!
3-2-خوش‌­بینی زیاد در ایجاد شغل
همانطور که بیان شد، دولت در برنامه اعلامی خود به ایجاد اشتغال در برخی از بخش‌­ها اشاره نموده است بدون آنکه برنامه مشخصی در این زمینه‌­ها اعلام نماید. به عنوان مثال، دولت در سه بخش گردشگری، اشتغال‌زایی خرد و صنایع کوچک به ترتیب ایجاد 173 هزار، 122 هزار و 74 هزار شغل را نوید داده است. با این حال نگاهی به جداول ارائه شده در این زمینه خوش‌­بینی بیش از حد را مشخص می‌­کند. به عنوان مثال، در بخش گردشگری دولت برنامه زیر را ارائه کرده است:

تصاویر06

همانطور که در جدول فوق نمایان است دولت انتظار دارد از محل جذب گردشگر در سال آتی 90 هزار شغل جدید ایجاد شود.  این در حالی است که بر اساس گزارش سازمان جهانی توریسم، گردشگر ورودی به کشور در سال 2016 نسبت به 2015 بیش از 5.6 درصد کاهش یافته است و از 5میلیون و 230 هزار نفر به 4 میلیون و 940 هزار نفر رسیده است (سازمان جهانی توریسم، 2017، 9). از سوی دیگر این صنعت درحال حاضر نیز با چالش‌­های اساسی روبرو است و بخش مهمی از سرمایه‌­گذاری‌­ها در این بخش نیز با عدم بازگشت سرمایه مواجه است. در بخش اشتغال‌زایی خرد و صنایع کوچک نیز دولت تنها امیدوار به ایجاد شغل است زیرا به جز ارائه جدول توضیح دیگری ارایه نکرده است!

3-3- فقدان یک رویکرد فراگیر

بررسی تجارب موفق جهانی و حتی بررسی دقیق تجارب گذشته کشورمان در مورد اشتغال نشان می‌­دهد ایجاد شغل نباید به‌‏عنوان یک هدف اصلی مدنظر قرار ­گیرد. به‌­عنوان مثال کره جنوبی که از آن به عنوان کشوری موفق در ایجاد اشتغال یاد می­‌شود هیچگاه سیاست اشتغال را به­‌عنوان برنامه اصلی خود پیگیری نکرده است . در مقابل، دولت کره جنوبی در چند دهه مجموعه‌­ای از اصلاحات در بخش‌­های مختلف را در دستور کار قرار داد که از اصلاح الگوی مصرف و سیاست مالیاتی تا سیاست ارزی منسجم و اولویت‌­بندی صنایع را شامل می‌شد.

به عنوان مثالی دیگر، کمیسیون اروپا در سال 1997 اقدام به تدوین استراتژی ایجاد اشتغال در اتحادیه اروپا نمود. از این استراتژی با عنوان «استراتژی اشتغال اروپا» یاد می‌­شود و هدف آن «ایجاد شغل بیشتر و بهتر در سراسر اتحادیه اروپا» بوده است. نکته حائز اهمیت این است که استراتژی اشتغال اتحادیه اروپا خود بخشی از «استراتژی رشد 2020 اروپا» است. از جمله اهداف استراتژی 2020 اروپا اشتغال 75 درصد افراد در سن 20 الی 64 سال، رسیدن هزینه­‌های تحقیق و توسعه به 3 درصد تولید ناخالص ملی، تامین 20 درصد انرژی از منابع تجدید پذیر و همچنین افزایش 20 درصدی کارآمدی انرژی و کاهش 20 میلیون نفری افراد در معرض فقر است. از جمله اهداف دیگر این استراتژی می‌­توان به اهداف آموزشی شامل کاهش ترک تحصیل افراد در سال‏های اول دبستان به کمتر از ده درصد و رسیدن افراد دارای تحصیل دانشگاهی به 40 درصد، اشاره کرد.

موارد فوق به خوبی نشان می‌­دهد سیاست اشتغال در سایر کشورها در ذیل سیاست توسعه و رشد اقتصادی دنبال شده است و طیف وسیعی از سیاست‌ها از هزینه تحقیق و توسعه و آموزش تا فقر و بهره­‌وری را شامل شده است. اما در ایران چنین رویکرد جامعی وجود نداشته است و تا زمانی که این انسجام در برنامه توسعه کشور پدید نیاید نمی­‌توان تنها با دلخوش کردن به  اقدامات ضربتی مشکل اشتغال را حل نمود.
3-4- عدم توجه به تغییر ساختار  تولید
 
مهم­ترین اقدام جهت ایجاد اشتغال پایدار، ایجاد تغییر ساختاری و تنوع بخشی به تولیدات است. امری که در سیاست اعلامی دولت جایگاهی ندارد. بر اساس یک تعریف عمومی، تغییر ساختار عبارت از حرکت نیروی کار از بخش کشاوری به سمت صنعت به ویژه تولید کارخانه­‌ای است. توجه به این امر لازمه ایجاد اشتغال پایدار در هر

کشوری است. بانک جهانی در این خصوص می­‌نویسد:

«مثالی واقعی از سیاست‌­های موفق اشتغال با توجه به چالش‌­های مختلف کشور کره است. همزمان با رشد شهرنشینی کره سیاست‌­های دقیق و مرحله­‌بندی شده­ای را اجرا نمود که نخست نیروی کار را از بخش کشاورزی به صنایع کارخانه‌­ای سبک و سپس به بخش صنعتی با ارزش‌­افزوده بالا انتقالداد(بانک جهانی، 2013)

یکی از مثال‌­های متداول در مباحث توسعه در خصوص اهمیت بخش صنعت در توسعه کشورها مقایسه وضعیت دو کشور غنا و کره جنوبی است که در سال 1960 تقریبا درآمد سرانه یکسانی داشتند اما در سال 2017 درآمد سرانه کره جنوبی در حدود 20 برابر غنا بوده است. مهم­ترین تفاوت میان این دو کشور رشد سهم بخش صنعت و کاهش سهم بخش کشاورزی در اقتصاد کره جنوبی است که در نمودارهای زیر نمایان است.

تصاویر07

همانطور که در نمودارهای فوق نمایان است، در اقتصاد غنا به غیر از سال­‌های اخیر که تغییراتی رخ داده و سهم بخش کشاورزی کاهش یافته است، سهم این بخش بیش از 40 درصد بوده است، اما سهم بخش کشاورزی در تولید ناخالص ملی کره جنوبی از حدود 40 درصد به کمتر از 3 درصد کاهش یافته است. همچنین سهم نیروی کار شاغل در بخش کشاوری کره جنوبی از سال 1990 که آمارهای آن موجود است  از حدود 20 درصد از اشتغال کل به قریب 5 درصد کاهش یافت. در حالی که این سهم در مورد غنا از 63 درصد به 41 درصد رسیده است.
مثال فوق به خوبی اهمیت تغییر ساختار برای رشد اقتصادی را نشان می‌­دهد.  نگاهی بساختار اقتصادی کشور، لزوم توجه به تغییر ساختاری را بیش از پیش نمایان می­‌سازد.

تصاویر08

 همانطور که در نمودار 7 نمایان است در حال حاضر در حدود 20 درصد نیروی کار کشور در بخش کشاورزی مشغول به کار است. این در حالی است که این رقم در کشورهای توسعه یافته کمتر از 5 درصد است. همچنین سهم این بخش در تولید ناخالص ملی کشور قریب به ده درصد است در حالی که این سهم برای کشورهای توسعه یافته کمتر از 5 درصد است. با این وجود همانطور که در جدول 2 نمایان است دولت در برنامه کنونی نیز ایجاد 67 هزار شغل جدید در این بخش را در دستور کار قرار داده است. هر چند ایجاد این مقدار شغل در بخش کشاورزی زیاد نیست اما اگر به این نکته توجه شود که سهم نیروی شاغل در بخش کشاورزی باید کاهش یابد، اشتباه بودن این امر بیشتر نمایان می­‌شود.

3-5-عدم توجه به پایداری مشاغل

یکی از مهم­ترین نقدهایی که به دولت وارد است عدم توجه به پایداری مشاغل در کشور است. اشتغالزایی خرد و صنایع کوچک به ترتیب قول ایجاد 122 هزار و 74 هزار شغل  را داده است. حتی نگاهی به برنامه اعلامی دولت در این بخش‌­ها نشان می­دهد که دولت به این پایداری توجه ننموده است. به عنوان مثال، دولت در بخش سیاست­های فعال بازار کار، جدول زیر را ارائه کرده است.

تصاویر09

نگاهی به جدول فوق نشان می‌­دهد که حتی در برنامه اعلامی نیز برخی مشاغل موقتی است. به عنوان مثال در بند یک آموزش 4 الی 6 ماهه دیده شده است. سپس فرض شده است کارآموزان سابق این دوره‌­ها در سایر بنگاه‌­ها و بنگاه‌­های پذیرنده مشغول به کار می‌­شوند و در مجموع 200 هزار شغل ایجاد خواهد شد.

 بررسی دقیق اشتغال در بخش صنایع کوچک و طرح‌­های نیمه تمام نیز نشـان می­دهـد عـدم پایداری در آنهـا بسیار بیشتر است. در ادامه نخست برنامه دولت و سپس اشکالات آن در حوزه صنایع کوچک و طرح­‌های نیمه تمام بررسی خواهد شد.

تصاویر010

 

تصاویر011

 

 نگاهی به بخش‌­هایی که دولت قصد ایجاد اشتغال در آنها را دارد نشان می‌­دهد این بخش‌­ها حتی در شرایط کنونی نیز دچار بحران هستند و بسیاری از واحدهای تولیدی در این بخش‌­ها با حداقل ظرفیت درحال فعالیت می­‌باشند.

علی‏رغم حجم بسیار بالای درخواست مجوز و صدور پروانه فعالیت در کشور تعداد بنگاه‌­های کشور از 16018 عدد در سال 1384 به 14452 عدد در سال 1393 رسیده است که به طور خالص به معنی ورشکستی بیش از 1500 بنگاه فعال است. اگر به این نکته توجه شود که تنها در سال 1393 و 1394 بیش از ده هزار مجوز بهره‌‏برداری صادر شده است (مثلا800 مورد مواد غذایی،600 مورد مواد پلاستیکی) عمق فاجعه بیشتر نمایان می­‌شود.

تصاویر012

همانطور که در نمودار فوق مشخص است، در بخش‌­هایی مانند صنایع مواد غذایی، مواد پلاستیکی و منسوجات هرساله بنگاه‌­های زیادی ورشکسته می­‌شوند. در واقع دولت قصد ایجاد بنگاه‌­های جدید در بخش‌­هایی را دارد که هر ساله بنگاه­‌های زیادی در آن ورشکست می‌­شوند. این امر ضریب موفقیت طرح دولت را بیش از پیش کمتر می­کند.

3-6- نحوه نامناسب و ناکارآمد تامین مالی برنامه
نحوه تامین مالی طرح­‌های مذکور نیز از دیگر انتقاداتی است که به طرح دولت برای ایجاد اشتغال مطرح است. بر اساس این طرح مبلغ 17 هزارو 400 میلیارد تومان از بودجه طرح را از محل افزایش قیمت حامل­‌های انرژی تامین خواهد نمود. امری که هم‌­اکنون نیز با اعتراضات گوناگونی روبرو شده است و بعید است در مجلس تصویب شود.  همچنین دولت قصد دارد 35 هزار میلیارد تومان از تسهیلات را از طریق سیستم بانکی تامین نماید. سیستم بانکی کشور درحال حاضر نیز با چالش­‌های گوناگونی روبرو است و بی‌­شک تحمیل بار دیگر بر این سیستم آن را با چالش‌­های بیشتری روبرو خواهد نمود.

در گزارش‌­های آتی مباحث اقتصاد ایران به بررسی راهکارهای ایجاد اشتغال پایدار می­‌پردازیم.

۹۸۶

برای نظر دادن ابتدا باید به سیستم وارد شوید. برای ورود به سیستم اینجا کلیک کنید.